تاريخ حديث

واجه لبنان معضلة أساسية خلال العشرين سنة الأخيرة على صعيد تشكيل الحكومات الذي بات يستغرق وقتًا طويلًا، ما انعكس سلبًا على سير أمور الدولة الإدارية والاقتصادية ومصالح الشعب اللبناني. فتأليف الحكومة خلال عهد الانتداب الفرنسي وعهد الاستقلال وما بعده لم يكن يستغرق أكثر من يومٍ واحد أو يومين وبالأكثر 5 أيامٍ، وفي معظم الأوقات كانت تُشكَّل في اليوم ذاته، لكنّ الأمر في أيامنا بات يتطلّب أسابيعًا وشهورًا. من جهة أخرى، كانت الحكومات في ما مضى مصغّرة وقد أنجزت الكثير على صعيد بناء المؤسسات في مطلع عهد الاستقلال، لكنّ عدد أعضائها راح يتصاعد فيما الإنجازات تقل!

يذكر الرئيس بشارة الخوري في مذكراته حول هذا الموضوع الآتي: «خلال شهر آب 1945، قمت باستشاراتٍ واسعة بين النواب، فرشّح كثيرون منهم سامي الصلح لتشكيل الوزارة الجديدة فدعوته وكلّفته، وطال أمره في التشكيل (5 أيام)، ولم يُوقّع على مراسيم الوزراء الذين ألّفوا الوزارة الرابعة إلّا في 22 من آب». ويقول رئيس الحكومة السابق سامي الصلح في كتابه «لبنان العبث السياسي والمصير المجهول»، إنّ رئيس الجمهورية كميل شمعون استدعاه مساء 16 أيلول 1954 وكلّفه بتشكيل الوزارة الجديدة، فأنجز المهمة في «بضع ساعات» واستعدّ لمواجهة أخطر مراحل التحولات في لبنان والشرق الأوسط.

يُفهم من هذا الكلام أنّ تشكيل الحكومة خلال 5 أيام كان يُعتبر تأخيرًا يؤدّي إلى نقمة وامتعاض من قبل الشعب اللبناني الذي كان ينتقد هذا التأخير، مع العلم أنّ الدستور اللبناني (الصادر سنة 1926 والمعدّل سنة 1927 و1929 و1943 و1947، و1990)، لا يُلزم الرئيس المكلَّف بتشكيل الحكومة بأي مهلة زمنية محدّدة، فيما يفرض على الحكومة الجديدة المشكّلة تقديم بيانها الوزاري إلى مجلس النواب خلال شهر واحد فقط من تاريخ صدور مرسوم تشكيلها (المادة 64/ بند2).

تناولت معظم المقالات والدراسات المنشورة فترة تشكيل الحكومات اللبنانية ما بعد الطائف وليس ما قبل الحرب اللبنانية. غير أنّ ما كان معمولًا به منذ إقرار الدستور اللبناني وإعلان الجمهورية اللبنانية في 23 أيار 1926 حتى العام 1976، أي خلال خمسين سنة (1926-1976)، يختلف عن المرحلة الحالية وذلك بسبب تعديل بنود الدستور المتعلّقة بهذا الموضوع، وبسبب الظروف السياسية والأمنية لكل مرحلة والتأثيرات الخارجية.

من هذا المنطلق، سنتناول في موضوعنا المواد الدستورية التي حكمت عملية تشكيل الحكومات اللبنانية ما بين العامين 1926 و1976 وتعديلاتها، فضلًا عن الفترة التي اقتضاها التشكيل من مرحلة الانتداب الفرنسي وصولًا إلى عهد الرئيس سليمان فرنجية، وعدد أعضائها، مع الإشارة إلى أنّ العدد يشمل ضمنًا رئيس الحكومة. وعندما نقول إنّ الحكومة ضمّت 3 وزراء مثلًا، فذلك يعني أنّها كانت تضم إضافة إلى رئيسها وزيرين فقط. 

وتجدر الإشارة إلى أنّ ولاية الحكومة اللبنانية تمتد من صدور مرسوم تشكيلها حتى صدور مرسوم تشكيل الحكومة التي تخلفها، بما فيها فترة تصريف الأعمال، وهذا ما تدوّنه في سجلّاتها، لذلك عانينا بعض الصعوبات على صعيد معرفة تاريخ استقالة الحكومة فعليًا وفترة تصريفها الأعمال، وهذه العملية تطلّبت منا بحثًا في الصحف وفي مذكرات السياسيين لمعرفة فترة تشكيل الحكومة بالضبط.

المواد المتعلّقة بالسلطة الإجرائية كما وردت في الدستور اللبناني الصادر سنة 1926 وتعديلاتها:

– المادة 17: تُناط السلطة الإجرائية برئيس الجمهورية وهو يتولّاها بمعاونة الوزراء وفق أحكام هذا الدستور. عُدّلت هذه المادة بالقانون الدستوري الصادر في 21/9/1990، وأصبحت على الشكل الآتي: تُناط السلطة الإجرائية بمجلس الوزراء، وهو يتولّاها وفق أحكام هذا الدستور.

– المادة 28 المعدّلة في 8/5/1929: يجوز الجمع بين النيابة ووظيفة الوزارة. أما الوزراء فيجوز انتقاؤهم من أعضاء المجلس النيابي أو من أشخاص خارجين عنه أو من كليهما. غير أنّ هذه المادة تتعارض مع الفقرة (هـ) من مقدمة الدستور التي تنص على أنّ النظام قائم على مبدأ الفصل بين السلطات وتوازنها وتعاونها.

– المادة 53: رئيس الجمهورية يعيّن الوزراء ويسمّي منهم رئيسًا ويقيلهم ويعيّن عددًا من الشيوخ عملًا بالمادة الثانية والعشرين ويولي الموظفين مناصب الدولة ما خلا تلك التي يعيّن القانون شكل التعيين لها على وجه آخر، ويرأس الحفلات الرسمية. عُدّلت هذه المادة بقانون 17/10/1927 بعد إلغاء مجلس الشيوخ وأصبحت كما يأتي: رئيس الجمهورية يعيّن الوزراء ويسمي منهم رئيسًا ويقيلهم ويعيّن عددًا من النواب عملًا بالمادة 24 ويولي الموظفين مناصب الدولة ما خلا التي يعيّن القانون شكل التعيين لها على وجه آخر. وفي 21/1/1947 عُدّلت أيضًا وفق الآتي: رئيس الجمهورية يعيّن الوزراء ويسمّي منهم رئيسًا ويقيلهم ويولي الموظفين مناصب الدولة ما خلا التي يحدد القانون شكل التعيين لها على وجه آخر ويرأس الحفلات الرسمية. وفي 21/9/1990 عدّلت هذه المادة لتشمل 12 بندًا نذكر منها ما يهم دراستنا:

1- يترأس رئيس الجمهورية مجلس الوزراء عندما يشاء من دون أن يُشارك في التصويت.

2- يسمّي رئيس الجمهورية رئيس الحكومة المكلّف بالتشاور مع رئيس مجلس النواب استنادًا إلى استشارات نيابية ملزمة يُطلعه رسميًا على نتائجها.

3- يُصدر رئيس الجمهورية مرسوم تسمية رئيس مجلس الوزراء منفردًا.

4- يُصدر بالاتفاق مع رئيس مجلس الوزراء مرسوم تشكيل الحكومة ومراسيم قبول استقالة الوزراء أو إقالتهم.

5- يُصدر منفردًا المراسيم بقبول استقالة الحكومة أو اعتبارها مستقيلة.

– المادة 54: مقرّرات رئيس الجمهورية يجب أن يشترك معه في التوقيع عليها الوزير أو الوزراء المختصون ما خلا تولية الوزراء وإقالتهم قانونًا. عُدّلت هذه المادة في 21/9/1990 وأصبحت كما يأتي: مقررات رئيس الجمهورية يجب أن يشترك معه في التوقيع عليها رئيس الحكومة والوزير أو الوزراء المختصّون ما خلا مرسوم تسمية رئيس الحكومة ومرسوم قبول استقالة الحكومة أو اعتبارها مستقيلة. أما مرسوم إصدار القوانين فيشترك معه في التوقيع عليه رئيس الحكومة.

– المادة 64: يتولّى الوزراء إدارة مصالح الدولة ويناط بهم تطبيق الأنظمة والقوانين كلٌّ بما يتعلّق بالأمور العائدة إلى إدارته وبما يختص به (عُدّلت هذه المادة في 21/9/1990).

– المادة 66: يتحمّل الوزراء إفراديًا تبعة أفعالهم تجاه المجلسَين (مجلس النواب ومجلس الشيوخ) ويُعَدّ بيان خطة الحكومة ويُعرَض على المجلسين بواسطة رئيس الوزراء أو وزير يقوم مقامه (عُدّلت هذه المادة في 17/10/1927 بعد إلغاء مجلس الشيوخ، ومن ثم في 21/9/1990).

– المادة 68: عندما يقرّر أحد المجلسَين (مجلس النواب ومجلس الشيوخ) عدم الثقة بأحد الوزراء وفق المادة السابعة والثلاثين وجب على هذا الوزير أن يستقيل (عُدّلت هذه المادة في 17/10/1927 وتمّ شطب مجلس الشيوخ).

– المادة 69: لا يصدر قرار عدم الثقة بأحد الوزراء ما لم يكن ثلاثة أرباع المجلس على الأقل حضورًا. أما إذا طرح الوزير نفسه مسألة الثقة فيُكتفى بوجود الأكثرية العادية. وقد أُلغيت هذه المادة بتاريخ 8/5/1929، وأُعيدت من جديد بتاريخ 21/9/1990 تحت النص الآتي:

1- تعتبر الحكومة مستقيلة في الحالات الآتية:

أ-    إذا استقال رئيسها.

ب-   إذا فقدت أكثر من ثلث عدد أعضائها المحدد في مرسوم تشكيلها.

ج-   بوفاة رئيسها.

د-    عند بدء ولاية رئيس الجمهورية.

ه-    عند بدء ولاية مجلس النواب.

و-   عند نزع الثقة منها من قبل المجلس النيابي بمبادرة منه أو بناء على طرحها الثقة.

2- تكون إقالة الوزير بمرسوم يوقّعه رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة بعد موافقة ثلثي أعضاء الحكومة.

3- عند استقالة الحكومة أو اعتبارها مستقيلة يصبح مجلس النواب حُكمًا في دورة انعقاد استثنائية حتى تأليف حكومة جديدة ونيلها الثقة.

– المادة 95: بصورة مؤقتة وعملًا بالمادة الأولى من صك الانتداب والتماسًا للعدل والوفاق تُمثَّل الطوائف بصورةٍ عادلة في الوظائف العامة وبتشكيل الوزارة من دون أن يؤول ذلك إلى الإضرار بمصلحة الدولة (عُدّلت هذه المادة في 9/11/1943 وشُطب منها صك الانتداب). 

آلية التشكيل

اختلفت آلية تأليف الحكومات في لبنان بين مرحلة وأخرى خلال تاريخ لبنان المعاصر، ففي مرحلة الانتداب الفرنسي وعقب صدور الدستور اللبناني (1926-1943) كان يُعلّق الدستور ويُحل المجلس النيابي ويُصار إلى إقالة الحكومات بقرارٍ من المفوض السامي الفرنسي لأسبابٍ داخلية وخارجية. وأحيانًا كان رئيس الجمهورية اللبنانية ينفّذ إرادته ورغبته بموجب صلاحياته المنصوص عنها في المادة 53 وإن بهامشٍ ضيّق. أما خلال مرحلة الاستقلال وما بعده حتى إقرار تعديلات الطائف (1943-1990)، فلم يكن رئيس الجمهورية يستخدم صلاحياته المنصوص عنها في المادة 53 بالمعنى الفعلي للمصطلح ما خلا الحالات النادرة ووفق الظروف الداخلية والإقليمية والدولية، وكان يُجري استشارات نيابية غير مُلزمة ولو صُوَرية ويشدّد على التوافق الوطني أو ما تختاره أكثرية النواب في ما يتعلّق بتأليف الحكومة.

فقد نصّت المادة 53 من الدستور الذي كان نافذًا اعتبارًا من العام 1926 على أنّ رئيس الجمهورية صاحب صلاحية حصرية في تعيين الوزراء بصفته رئيسًا للسلطة الإجرائية، وهو يختار من بينهم رئيسًا. لكن عُرفًا، أرساه الرئيس إميل إده منذ العام 1937، قضى باستمزاج رأي النواب ولا سيّما منهم السنّة نظرًا لأنّ رئيس الحكومة يمثّل طائفته في الحكم، فقد أراد إميل إده إشراك هذه الطائفة في الحكم ضمن دولة لبنان الكبير بعدما كان البعض يُُطالب بسوريا الكبرى أو بالدولة العربية الكبرى. لذلك أصبح عُرفًا منذ ذلك الوقت أن يكون رئيس الحكومة من الطائفة السنية مع بعض الاستثناءات التي حصلت سنة 1952 عندما عمد الرئيس الشيخ بشارة الخوري إلى تعيين فؤاد شهاب رئيسًا للحكومة إثر الثورة البيضاء، وسنة 1988 عندما عَيَّنَ الرئيس أمين الجميّل في الدقائق الأخيرة من ولايته قائد الجيش آنذاك العماد ميشال عون رئيسًا للحكومة.

وفي العام 1952، وفي حمأة الخلاف بين الرئيس بشارة الخوري وصائب سلام، احتجّ الأخير على الاستشارات النيابية التي يُجريها رئيس الجمهورية لأنّ الدستور لا ينص على إجرائها، هذا من جهة، لكن احتجاجه كان من جهة أخرى نتيجة رفضه تسمية سامي الصلح لتشكيل الحكومة. وعندما كُلّف بتشكيل حكومة جديدة في 14 أيلول 1952، كان الرئيس صائب سلام السبّاق إلى استحداث عُرف إجراء استشارات سياسية قبل تأليف حكومة جديدة. مُذ ذاك الحين درج الرؤساء المكلّفون تشكيل الحكومة على التزام هذا العُرف. وكان الرئيس بشارة الخوري قد اتّبع العرف الذي أرساه إميل إده، فتفاهم مع رياض الصلح، آخذًا بروح الميثاق الوطني والمشاركة في الحكم. وفي دستور الطائف أصبح العرف الذي يقضي باستمزاج رأي النواب قبل تكليف شخصية بتشكيل الحكومة إلزاميًا، إذ تمّ تعديل المادة 53.

تشكيل الحكومات وحجمها في المراحل المتتالية

كان تشكيل الحكومة خلال عهد الانتداب الفرنسي (شُكّلت 23 حكومة خلال هذا العهد) يتم في يوم التكليف، أو يتطلب يومًا واحدًا بالإجمال، وقد حصل أن تطلّب يومين (حكومتا بشارة الخوري وخالد شهاب)، ولمرة واحدة تم تشكيل الحكومة في غضون 4 أو 5 أيام (حكومتا عبد الله اليافي وأوغست باشا أديب). خلال هذه المرحلة، كان المفوض السامي الفرنسي يعمد أحيانًا إلى تعليق الدستور وتعيين رئيسٍ للحكومة على الرغم من أنّ بعض رؤساء الجمهورية اعترضوا وأرادوا استخدام صلاحياتهم بهذا الخصوص بموجب المادة 53 وبخاصةٍ الرؤساء: شارل دباس، إميل إده، ألفرد نقاش، وأيوب تابت (الجدول رقم 1).

في ما يتعلّق بحجم الحكومات في هذه الفترة، فقد راوح بين 3 و7 وزراء فقط، وحدها حكومة أحمد الداعوق التي شُكّلت في العام 1941 ضمت 10 وزراء (الجدول رقم 1).

في عهد الرئيس بشارة الخوري (الجدول رقم 2)، بقيت فترة تشكيل الحكومة تراوح إجمالًا بين يوم واحد ويومين أيضًا، باستثناء مرّة واحدة 4 أيام، ومرة 5 أيام، ومرة 8 أيام. وعندما طالت فترة تشكيل الحكومة في هذه المرّات الثلاث، عمّت النقمة على الصعيدين الرسمي والشعبي.

وبالنسبة إلى عدد الوزراء في هذه الحكومات التي بلغ عددها 16 حكومة، فقد راوح بين 2 و10 وزراء كحدٍ أقصى، علمًا أنّ أربعًا منها ضمت 8 وزراء، وثلاث كان في كل منها 6 وزراء.

أما في عهد الرئيس كميل شمعون، فمن أصل 12 حكومة شُكِّلت 6 حكومات في اليوم ذاته، وواحدة في يومٍ، والباقية استغرق تشكيلها ما بين 3 و10 أيام. وقد تولّى سامي الصلح تأليف 5 حكومات وعبد الله اليافي 4، أما عدد الوزراء في تلك الفترة فراوح بين 8 و10 وزراء مع استثناءَين، إذ بلغ عدد أعضاء الحكومة التي ألّفها في العام 1952 خالد شهاب 3 وزراء فقط، وتلك التي شكّلها في العام 1958 سامي الصلح 14 وزيرًا (الجدول رقم 3).

عادت الحكومات في عهد الرئيس فؤاد شهاب إلى ما كانت عليه في عهد الانتداب، أي إنّها كانت تُشكَّل في يوم التكليف، أو في اليوم الذي يليه. وقد شُكّلت خلال هذا العهد 7 حكومات ضمّت 4 منها 8 وزراء، فيما ارتفع العدد في الثلاث الباقية ليكون على التوالي 10 و14 ثم 18 في الحكومة التي ألّفها صائب سلام في العام 1960 (الجدول رقم 4).

في عهد الرئيس شارل الحلو بات تشكيل الحكومات أصعب ويتطلّب مزيدًا من الوقت وذلك لأسبابٍ سياسية، فضلًا عن بدء تصدّع الوضع الأمني. وقد تم تأليف 9 حكومات 6 منها أُنجزت بسرعة، فيما بدأ التعثّر بعد ذلك وتطلّب تشكيل حكومة عبد الله اليافي سنة 1968 مشاورات على مدى 156 يومًا، ومن ثم ازدادت الأمور تعقيدًا ولم يستطع رشيد كرامي إعلان تشكيلته الوزارية سنة 1969 إلّا بعد 7 أشهر من تكليفه. وبالنسبة إلى عدد الوزراء فقد راوح بين 8 و16، فيما كان عدد أعضاء إحدى الحكومات 4 فقط (الجدول رقم 5).

شهد عهد الرئيس سليمان فرنجية تأليف 9 حكومات، اثنتان منها لم تَمثُلا أمام المجلس النيابي (حكومة أمين الحافظ سنة 1973 وحكومة نور الدين الرفاعي في تموز 1975 أي بعد عدة أشهر من اندلاع حرب السنتين). وقد راوحت مدة التأليف بالإجمال ما بين 23 و36 يومًا. أما عدد الوزراء فاتّجه إلى التصاعد ليبلغ في حده الأقصى 22 وزيرًا (الجدول رقم 6).

بالإجمال، يمكن القول إنّ تشكيل الحكومات في أول 50 سنة من عمر الجمهورية اللبنانية كان أفضل مما شهده لبنان في السنوات العشرين الأخيرة على صعيد مدة التأليف. لذلك فإنّ التعديل الدستوري يمكن أن يكون الباب لحل هذه المشكلة، وتحديد فترة التشكيل، كذلك تحديد فترة تقديم البيان الوزاري لكل حكومة جديدة. وهذا التعديل يُعتبر ضروريًا ومهمًا لمصلحة الوطن والمواطن. أما على صعيد عدد الوزراء فيمكن للمراقب أن يلاحظ أنّ حكومات صغيرة الحجم أنجزت أكثر بكثير من الحكومات الموسعة، يكفي أن نتذكّر أنّ بناء معظم المؤسسات تمّ في أول ثلاثة عهود من الاستقلال…

المراجع

– الدستور اللبناني الصادر في 23 أيار سنة 1926 مع جميع التعديلات.

– أبي يونس، ألكسندر جرجي: إميل إدّه (1883-1949) قدّة الجمهورية اللبنانية، بيروت، 2019.

– الخوري، بشارة خليل: حقائق لبنانية، 3 أجزاء، الدار اللبنانية للنشر الجامعي، بيروت، 1983.

– الصلح، سامي: لبنان العبث السياسي والمصير المجهول، دار النهار، ط.2، بيروت، 2004.

– ضاهر، عدنان محسن؛ وغنّام رياض: المعجم الوزاري اللبناني؛ سيرة وتراجم وزراء لبنان (1922-2008)، بيروت، 2008.

– ضاهر، عدنان محسن؛ وغنّام رياض: معجم حكام لبنان والرؤساء (1842-2012)، بيروت، 2012.

– صحف ومجلات ما بين 1926 و1976 (البيرق- الصياد- النهار)، ومحاضر مجلس النواب خلال الفترة نفسها.

– الموقع الإلكتروني الرسمي لرئاسة الجمهورية اللبنانية ولرئاسة الحكومة اللبنانية.